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脱贫攻坚与乡村振兴政策实施如何有效衔接
发布日期:2019-11-12 16:25:11   浏览次数:1980

2018年5月,习近平总书记主持召开中央政治局会议,审议《农村振兴战略规划(2018-2022)》和《关于赢得三年扶贫行动的指导意见》。一年多来,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,消除贫困、振兴农村取得了巨大成就。作为关系到中国改革和发展,特别是农村发展的两项重要战略安排,消除贫困和农村振兴战略在政策设计上具有内在的协调性和兼容性。在具体实施中应实现有效的对接和无缝连接。然而,由于消除贫穷和农村振兴在目标和政策执行方面的差异,在政策执行过程中,战略针对性和完整性、优惠性和包容性、福利性和经济性之间的矛盾不可避免地会产生实际挑战。在战胜贫困、全面建设小康社会的关键时期,准确判断和把握形势,通过对政策内容和实施方式的适当细化和调整,积极寻找消除贫困与农村振兴的政策接口,为战胜贫困实施农村振兴战略奠定良好基础,具有重要的现实意义。

消除贫困和农村振兴都是实现“二百年”目标的重要战略安排。它们具有基本目标的统一性和战略措施的互补性。消除贫困的重点是解决穷人的食物和衣服问题。然而,消除贫穷后的可持续发展需要外部机会和内部动力的双重支持。通过外部支持和激活内生动力振兴农村,可以为贫困群体提供更稳定的发展基础和机会,并进一步有效巩固消除贫困的政策成果。然而,在现实中,在消除贫穷和农村振兴战略之间实现无缝连接仍然存在三个挑战。

针对性和整体性之间的矛盾可能会使农村发展面临地方合作的困境。农村振兴战略强调农村发展的完整性。在个体农民发展能力普遍较弱的现实条件下,农民必须通过有效途径建立密切的合作关系,解决原子分散的农户与现代市场经济联系中存在的障碍和风险。然而,我国现阶段的贫困特点决定了要想战胜贫困,就必须采取非常规的援助措施,实现对贫困家庭的“两保证三保证”。因此,政策措施主要针对贫困家庭,如搬迁、工业扶贫、金融扶贫等。准确的援助政策准确有效地解决了贫困家庭的温饱和收入增加问题。然而,在一些地区,也出现了贫困家庭和非贫困家庭之间的隔阂、原有社区内的利益平衡被打破以及互助传统受到影响等情况。这可能会削弱一些村庄内的集体动员和集体行动能力。

优惠与包容性之间的矛盾将导致政策执行的一定路径依赖。扶贫政策强调对受援者的优惠待遇,而农村振兴的政策取向更加注重包容性。在当前推进农村振兴战略的实践中,对贫困家庭高度集中扶贫的政策援助和物质投入是同时进行的,这容易引起一些非贫困家庭,特别是关键贫困家庭的不满。为了平衡不同群体的利益,一些农村地区采取了承诺预期利益的方法。在这种背景下,在实施农村振兴战略的过程中,一些非贫困家庭可能会有补偿性心理,争取各种优惠政策。地方政府如何既坚持原则,又合理考虑不同群体的利益,坚持农村振兴的包容性政策,推进贫困地区农村全面振兴的发展目标,已经成为必须考虑的重要问题。

福利和效率之间的矛盾往往导致一些贫困地区的“福利依赖”。反贫困政策具有明显的福利特征,非常重视改善穷人的生活条件,为他们提供发展机会。因此,除了实现刚性收入增长的目标之外,扶贫政策更加注重解决住房、养老、医疗等福利问题。向贫困家庭提供援助是全国的普遍做法,但改善农村生产条件的更可持续的政策投资受到重视,但目前仍相对较少。这项政策的福利性质在解决穷人的温饱问题上取得了显著的成果,但随之而来的是“自我造血”问题。对贫困村庄来说,由于生产条件和发展能力的改善仍在进行,是一个长期的过程,一些村庄在脱离外部援助资源后可能会缺乏发展后劲。

在全面战胜贫困的时候,在农村振兴战略推进的关键时期,要实现持续的消除贫困和农村振兴,就必须通过完善和调整政策内容和实施方法,实现消除贫困和农村振兴战略之间的有机联系。

将对个体发展的关注转化为对多学科合作发展的支持

精确的减贫目标和农村振兴主题之间的有效联系需要广泛吸收社会力量。在深化农村改革的基础上,大胆探索政府主导下多主体参与的扶贫和农村建设模式。

我们高度重视不断推进农村产权制度改革,切实落实改革成果。通过深化改革,突破根深蒂固的体制障碍,有效转变发展势头,释放改革红利,以及建立有效连接消除贫穷和农村振兴战略的政策桥梁。加快农村产权制度改革进程,在进一步推进农村承包土地“三权分立”改革的基础上,完善土地产权交易服务机制,同时推进农村宅基地管理制度改革,扩大集体经营建设用地入市改革的覆盖面,有效激活农村相对丰富的土地资源,吸引更多的社会资本进入和支持新经营主体的成长。

发展和壮大农村集体经济组织。加快完成农村集体产权改革,把发展集体经济作为凝聚农民利益、分享农村发展红利的重要途径。支持集体经济组织发展生产性服务,开展政府公共服务项目,扩大集体经济组织收入来源,优化农民生活来源结构。

支持多元化农民合作组织的发展。充分发挥农村互助传统,鼓励对口帮扶单位将帮扶重点从贫困户转移到农村合作机制建设上来,帮助农民建立规范的合作组织,引导帮扶主体和社会资本通过联合投资合作与农民建立稳定的利益关系,把提高组织化程度和集体行动能力作为全面推进农村振兴的重要支撑。

将常规援助措施转化为正常的生计政策。

对于村庄来说,在消除贫困和取消上限之后,农村内部发展的差异仍然存在。因此,为了有效地将消除贫穷和农村振兴战略联系起来,必须实施优惠政策和包容性政策相结合。不仅要不断关注对特殊群体的保护,而且要高度重视促进村庄的全面发展。

我们将把优惠扶贫政策转变为包容性的民生政策。扶持贫困家庭的政策应该转变为扶持农村低收入群体的正常政策。将“自下而上”的政策纳入农村振兴政策的生计领域,形成农村低收入群体的保障政策;住房政策将纳入农村人居环境改善政策,以促进农村住房条件和人居环境的改善。

削弱贫困家庭和非贫困家庭之间的基本公共服务差异。加大教育、医疗和基础设施投资,将公共服务领域对贫困家庭的特殊支持政策扩大到农村居民平等享受的包容性政策,提高农村基本公共服务均等化水平。

福利政策将转变为提高农村能力的发展政策。

根据农村发展新阶段的实际需要,适度调整部分现行扶贫政策的内容,将部分扶贫政策整合优化到农村发展扶持政策中。在满足贫困家庭基本生活需求的前提下,将部分扶贫资源整合到农户中,全面改善农村产业发展的基础条件。

改善支持小农的生产基础设施条件。重视生产通道和小型灌溉设施的建设或改善,有效改善生产条件,着力解决农村产业发展中最突出、最紧迫的制约性问题,增强农户整体生计保障能力。

加强对适用性的技术支持。选择适合当地栽培育种的新品种,并进行相应的技术培训,使适用农业技术的推广更加覆盖面,更加符合当地农民的实际需要。有效提高农业资源利用效率,真正建立基于合理农业技术体系的可持续发展机制。

合理扩大扶贫政策受益对象范围。通过政策调整和完善,提高贫困家庭在关键扶贫中发展能力的政策措施将转化为有助于农民参与农村振兴和分享农村红利的政策安排。例如,整合支持农业的资金,并参照贫困村庄工业发展的周转资金,建立振兴农村工业的基金;调整贫困家庭小额信贷政策,扩大到农村小额信贷振兴政策,充分发挥小额信贷对贫困地区小农户金融支持的作用。

(作者:郭晓鸣、高杰,四川省社会科学院副院长、四川省社会科学院副研究员)

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